政策法规

　　实现碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑做出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。日前，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），对碳达峰碳中和工作作出系统谋划和总体部署，是汇聚全党全国力量完成碳达峰碳中和艰巨任务的纲领性文件。国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），进一步明确了推进碳达峰工作的总体要求、主要目标、重点任务和保障措施。两份文件的发布，标志着我国碳达峰碳中和工作正式由目标愿景转向具体行动，展现了中国应对气候变化的大国担当。

　　《意见》和《方案》坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则，提出碳达峰碳中和10方面重点任务，相应部署“碳达峰十大行动”。其中“循环经济助力降碳行动”明确指出要“抓住资源利用这个源头，大力发展循环经济，全面提高资源利用效率，充分发挥减少资源消耗和降碳的协同作用”，为新时期持续做好循环经济工作赋予了新使命、指明了新方向、提出了新要求。

　　一、助力降碳——精准定位大力发展循环经济的新使命

　　实现碳达峰碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，绝不是轻轻松松就能实现的。在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，意味着中国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和。

　　受所处发展阶段、资源能源禀赋等因素影响，我国要用不到10年的时间实现碳达峰，要比欧美碳达峰过程克服更多挑战、付出更大努力。首先，我国能源结构偏煤，化石能源消费占比高达85%左右，燃煤发电更是占到全部发电量的62%左右，构建新型电力体系任重道远。其次，产业结构偏重，我国包括电力在内的工业源碳排放占比高达80%，钢铁、化工、建材等传统高耗能高排放行业低碳转型压力较大。再次，科技创新能力偏弱，当前制约我国重点行业、重点领域低碳发展乃至零碳发展的共性关键技术尚未取得实质性突破。当前我国仍处于工业化和城镇化深化发展阶段，未来15年是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，经济发展仍需保持合理增速，能源资源需求将刚性增长。在此形势下，我国要在相对较短的时间内实现碳达峰碳中和，不仅要深化调整产业结构和能源结构，更要加快转变发展方式，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　《意见》和《方案》立足新发展阶段，赋予循环经济“助力降碳”的新使命，以推进产业园区循环化发展、加强大宗固废综合利用、健全资源循环利用体系、推进生活垃圾减量化资源化为重点，发挥资源能源节约和减污降碳协同的关键作用。同时，《方案》还把提高废钢回收利用水平，提高再生有色金属产量，鼓励建材企业使用固废原料，推动建材循环利用，推动能量梯级利用，加强农作物秸秆资源化利用等发展循环经济的具体举措作为支撑工业、建筑领域碳达峰碳中和目标实现的重要内容，是坚持系统观念的生动体现，也是尊重客观规律的务实之举。

　　当前，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，循环经济作为一种以资源高效循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，契合可持续发展理念的经济增长模式，必将在我国碳达峰碳中和历史进程中发挥重要作用。

　　二、资源高效利用——循环经济助力降碳的总路径

　　人类的发展史是一部资源开发利用史。习近平总书记多次就资源利用作出重要指示，指出要树立节约集约循环利用的资源观，更加重视资源利用的系统效率，更加重视在资源开发利用过程中减少对生态环境的损害，更加重视资源的再生循环利用，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益。今年4月30日，习近平总书记在主持召开中共中央政治局第二十九次集体学习时再次强调，“要抓住资源利用这个源头，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，全面提高资源利用效率”。

　　大力发展循环经济，推动资源节约集约循环利用，通过提高资源利用效率为碳达峰碳中和提供有力支撑，已得到科学验证、成为普遍共识。根据中国循环经济协会发布的《循环经济助力碳达峰研究报告（1.0版）》，保守测算，仅对比生产环节资源开发利用情况，“十三五”期间，发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率达25%，主要体现在以下几个方面：一是材料替代，利用粉煤灰等固体废弃物替代石灰石等碳酸盐类高载碳原料，可有效降低煅烧环节能耗和石灰石分解产生的二氧化碳排放，每综合利用1吨固体废弃物可减少二氧化碳排放约0.85吨。二是流程优化，通过回收利用废钢铁、废铝、废塑料等再生资源，缩短工艺流程，有效减少能源和资源消耗，例如，用废钢替代天然铁矿石用于钢铁冶炼，每生产1吨钢可减少二氧化碳排放约1.6吨。三是燃料替代，利用生物质废弃物替代化石能源进行发电，则每生产1万千瓦时电力，可减少生产环节二氧化碳排放约8.1吨。四是能效提升，通过余热余压回收利用、产业园区能源等基础设施共建共享等措施，可大幅提高能源利用效率。仅2020年我国就回收利用余热资源约为3.75亿吨标准煤，相当于减少碳排放约10亿吨。五是产品循环，通过再制造、高质量翻新、延寿等技术手段，大幅削减制造新件带来的资源能源消耗和碳排放，如再制造产品可较制造新件节材70—80%，减少80%以上的碳排放。

　　近年来，包括联合国在内的国际组织和世界主要发达经济体，都逐渐将发展循环经济作为应对和减缓气候变化、降低温室气体排放的重要方式。日本于2018年提出第四次循环型社会形成推进基本计划，将物质再生循环作为应对全球变暖的对策之一，并将发展循环经济作为应对气候变化的主要路径。欧盟于2019年提出《欧洲绿色新政》，明确将“推动工业向清洁循环经济转型”、“可持续产品”政策作为重要内容，并将资源获取作为绿色新政的战略安全问题。2020年，联合国秘书长古特雷斯表示，发展循环经济对减少资源消耗、减缓气候变化贡献巨大。沙特等国在循环经济理念指导下，提出了碳循环经济理论，启动了碳循环经济国家计划，并推动在2020年G20利雅得峰会上就加速推进碳循环经济方法的推广达成共识，发布了碳循环经济指南系列研究报告。《意见》和《方案》积极回应国际社会普遍共识，明确循环经济在碳达峰碳中和中的关键地位，在推动国内经济社会发展全面绿色转型的同时，进一步丰富了应对气候变化国际合作的内容，对于构建国际气候治理新体系具有积极意义。

　　三、四个重点——精准把握发展循环经济的主战场

　　循环经济作为一种新的经济增长模式，以“减量化、资源化、再利用”为基本原则，内涵十分丰富，涉及生产生活的方方面面。《意见》和《方案》坚持系统推进、重点突破的工作原则，抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，明确了循环经济助力降碳的四个重点领域，为2030年前持续深化发展循环经济指明了方向。

　　一是牵住了产业园区这个“牛鼻子”，明确推进产业园区循环化发展。目前，我国共有国家级和省级产业园区约2500家，多数位于环渤海、长三角、珠三角一带。产业园区是我国重要的工业生产空间和主要布局方式，对全国经济的贡献率在30%以上，但同时也产生了全国约31%的碳排放。在推动实现碳达峰碳中和目标的进程中，加快推动工业园区的低碳转型将是重中之重。“十二五”以来，有关部门持续推进园区循环化改造、生态工业园区和绿色园区试点建设，成效逐步显现，研究数据显示，已验收的69个国家循环化改造试点园区，累积减少碳排放约3.5亿吨。《意见》和《方案》牵住了“园区”这个“牛鼻子”，明确提出开展碳达峰试点园区建设，以提升资源产出率和循环利用率为目标，通过废物综合利用、能量梯级利用、水资源循环利用等措施，推动园区绿色低碳循环发展，有效降低碳排放强度。

　　二是抓住了大宗固废这个“老大难”，明确加强大宗固废综合利用。大宗固废是指煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等七类年产生量在1亿吨以上的固体废物，是我国固废治理的“老大难”。截至“十三五”末，我国大宗固废累计堆存量已达600亿吨，年新增堆存量近30亿吨，环境影响突出，但利用前景广阔。有研究显示，利用大宗固废替代天然矿产资源生产建筑材料，可有效减少天然矿石开采、优化技术工艺流程、提高系统能效水平，节能降碳效果十分显著。比如，高炉矿渣作为水泥掺和料，与传统水泥生产过程相比，每生产1吨水泥可节约50%的能源消耗，减少44%的二氧化碳排放。此外，利用大宗固废生产新型墙材的减碳效果也十分明显，有关企业每年消纳工业副产石膏约2500万吨，与利用天然资源相比，每年可减少碳排放约400万吨，碳减排效果显著。《方案》提出，到2025年，大宗固废年利用量将达到40亿吨左右，到2030年，年利用量可达45亿吨左右，将产生较为可观的碳减排效益。

　　三是开发好再生资源这个“新矿山”，明确健全资源循环利用体系。在我国工业化和城镇化过程中，大量退役的废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品以及废料中蕴藏着可循环利用的钢铁、有色金属、贵金属、塑料、橡胶等资源，被形象地称为“城市矿产”。完善废旧物资回收网络，开发利用“城市矿产”，生产流程较开发利用原生资源大幅缩短，进而为实现碳达峰碳中和目标提供有力支撑。根据中国循环经济协会发布的《循环经济助力碳达峰研究报告（1.0版）》，如仅对比生产环节，与利用天然矿石资源相比，每生产1吨再生铝可减少二氧化碳排放约14.6吨，每生产1吨再生铅可减少二氧化碳排放约1.75吨。《方案》提出到2025年废钢铁等9种主要再生资源循环利用量达4.5亿吨，到2030年达5.1亿吨，将在有效保障我国资源安全的同时，为碳达峰碳中和工作提供有力支撑。

　　四是利用好生活垃圾这个“绿能源”，大力推进生活垃圾减量化资源化。随着城镇化的快速发展和人民生活水平日益提高，我国生活垃圾的产生量持续增加，塑料垃圾、餐厨垃圾等成为舆论关注的热点。生活垃圾的成分以生物质废弃物为主，属于碳中性燃料，科学利用后既可以替代一部分化石能源，又能减少生物质自然分解产生的甲烷等温室气体逃逸问题。《方案》以推进生活垃圾分类、塑料污染全链条治理、厨余垃圾资源化利用等为重点，明确了推进生活垃圾减量化资源化的相关行动和阶段性目标，对推进生活垃圾等生物质废弃物能源化利用具有重要指导意义。

　　《意见》和《方案》明确提出规范碳排放统计核算、健全法律法规标准、完善经济政策、健全市场化机制等政策保障措施，支持行业、企业根据自身特点开展碳排放方法学研究；要求推动循环经济促进法、清洁生产促进法等制修订工作；强调建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，大力发展绿色金融工具等有利于循环经济发展的真招和实招。我们坚信，《意见》和《方案》的颁布实施将为各地区、各领域、各行业深入推进循环经济，助力实现碳达峰碳中和目标注入强大政策动力、提供科学行动指南。（作者：朱黎阳 中国循环经济协会会长）